contattaci
MONITOR -Monitorare la comunita'
A cura di Guido Contessa, Ignazio Drudi, M. Vittoria Sardella (Dicembre 1998)
(NOTA: questa e' la presentazione del monitor applicata nel 1998 ad un'area di 13 comuni per conto di una Asl della provincia di Varese) Relazione finale Parti 1 - 2 - 3 - 4

PREMESSA..........................................................................................
1.    LA METODOLOGIA DEL MONITOR.........................................
2.    LE AREE E GLI INDICATORI.....................................................

PREMESSA
La capacità di intercettare e leggere segnali che provengono dal contesto che si è chiamati a governare è sicuramente una delle funzioni più rilevanti che sono oggi richieste a coloro che si occupano di servizi pubblici. Dopo molti anni di sostanziale trascuratezza, i primi sintomi del diffondersi di una cultura della valutazione quantitativa si stanno manifestando in diversi settori. D'altra parte, la osservazione sistematica di una situazione è una premessa indispensabile per superare l'ottica degli interventi in fase di emergenza e tentare di imboccare la strada dell'intervento, se non preventivo, almeno precoce. Un tale cambiamento di ottica richiede una riorganizzazione complessiva del modo di concepire ed attuare l'organizzazione dei servizi pubblici, ma prima ancora implica la capacità di tenere sotto controllo il funzionamento della macchina che si sta guidando. Una operazione simile è straordinariamente complicata quando il contesto in cui si opera è costituito da realtà multiformi e variegate, composte da una pluralità di soggetti che inviano segnali deboli e contraddittori e che soprattutto non sono state usualmente oggetto di misura ed osservazione sistematica. Le comunità territoriali, intese come insieme di relazioni, come entità spazialmente e temporalmente definite, sono l'interlocutore di molti fornitori di servizi pubblici. E' l'insieme aggrovigliato di percorsi di agio, disagio e  transizione che costituisce lo "sfondo" sul quale si innesta il lavoro dei servizi sanitari territoriali.Una analogia con quanto abbiamo sott'occhio nelle nostre auto aiuta a chiarire la filosofia del "Monitor". Il funzionamento di un'automobile viene tenuto costantemente sotto controllo da chi la guida. I cruscotti delle nostre auto sono sempre più pieni di lancette e spie, alcune hanno addirittura un piccolo computer che esamina in tempo reale le condizioni di funzionamento del motore!Come mai chi ha il compito di guidare comunità non può disporre di un sistema simile per il controllo e la prevenzione dei problemi che possono presentarsi mentre la comunità viaggia? Da queste schematiche considerazioni è nata l'idea di costruire un meccanismo di monitoraggio delle realtà territoriali, al fine di misurarne periodicamente lo stato di salute. Il Monitor, la cui metodologia è presentata in queste pagine, è un tentativo di affrontare questi problemi.

1.     LA METODOLOGIA DEL MONITOR
La filosofia che guida il Monitor è mutuata proprio dall'analogia con le spie dell'auto: ci sono dei sensori che raccolgono dati sulle singole parti del motore, questi dati vengono convogliati verso un pannello centrale (il cruscotto) osservando il quale il guidatore può decidere se e come intervenire.Questo approccio deriva da numerose esperienze che ARIPS ha compiuto in questi anni nella costruzione di Osservatori permanenti di comunità. Da questi precedenti è emerso con chiarezza che il problema principale da affrontare non risiede solo nella raccolta di nuovi dati, quanto nella difficoltà a conoscere, raccogliere, coordinare, dati già raccolti da enti diversi e non coordinati. In altri termini, i sensori che controllano pezzi di motore spesso ci sono, ma non ci sono i fili che portano l'informazione al guidatore, né‚ tanto meno, esiste il cruscotto. D'altra parte, il guidatore non sa né come si costruisce il cruscotto né saprebbe come interpretare i segnali delle spie.L'obiettivo di questo manuale è quello di spiegare dove sono i sensori (i dati), come collegare i fili (come raccoglierli), come costruire il cruscotto e come interpretare le spie (in che modo leggere i dati). Fuor di metafora, il processo di osservazione di una realtà territoriale si configura come un vero e proprio processo di misura, in quanto tale richiede una operazione di selezione che esalta alcuni aspetti e ne lascia in ombra altri. In altri termini pone un problema di scelta al misuratore e un problema di consenso a che vuole utilizzare quelle misure. Pertanto la costruzione di indicatori di misura rimane sostanzialmente una operazione convenzionale, utile, se genera una discussione che può anche portare alla sua totale negazione a patto che alla convenzione negata se ne sostituisca una nuova maggiormente condivisa. In questo senso la misura è un processo in divenire e qualsiasi sua cristallizzazione ha lo stesso limite di un fotogramma in un film: non dà l'idea della trama. Secondo questo modo di porre le cose, non esiste "la misura", né la ricetta ottima per ottenere buone misure, i principi su cui si il processo si fonda hanno costantemente bisogno di una situazione concreta in cui mettersi alla prova per poter acquisire una effettiva utilità. Pertanto l'idea di poter proporre un manuale universalmente valido ha senso solo se un tale manuale si riferisce ad una concreta situazione temporalmente e spazialmente definita. Questo manuale è perciò riferito ad una situazione specifica (i comuni della ASL di Varese, ex ambito territoriale n. 2) ed è compilato alla fine del 1998. Il processo di misura che abbiamo descritto, in estrema sintesi, richiede di identificare le variabili e gli indicatori delle situazioni di agio, disagio e transizione e di misurarli periodicamente.  Concretamente si tratta di percorrere le fasi schematicamente elencate di seguito:

1.    Definizione delle aree da monitorare
2.    Identificazione delle variabili significative per ciascuna area
3.    Definizione degli indicatori che misurano ciascuna variabile
4.    Censimento sulla disponibilità e reperibilità degli indicatori
5.    Rilevazione degli indicatori, che significa: raccolta di informazioni
6.    Ricostruzione del cammino all'indietro per ricostruire la valutazione complessiva: da una pluralità di indicatori alla variabile che misurano, da più variabili alla valutazione di un'area, dalla sintesi delle aree alla verifica dello stato di salute del sistema.

Nei  paragrafi che seguono sono riportate per ciascuna area, concordata con i responsabili della ASL, le variabili individuate e gli indicatori che è stato possibile definire. 

2.     LE AREE E GLI INDICATORI

La definizione dello scenario di sfondo di una realtà complessa come quella rappresentata dal territorio di più Comuni richiede evidentemente alcune assunzioni che, per quanto articolate, rappresentano in ogni caso una semplificazione del quadro generale. Si compie, cioè, già in questa fase preliminare un primo passo della convenzione che porterà alla misura. Nel caso qui descritto la selezione è stato il frutto di una serie di incontri con i responsabili della ASL ed è caratterizzato da una soluzione di compromesso tra le risorse finanziarie disponibili e le esigenze di lettura estesa al territorio di 13 comuni. Il secondo passo del processo ha l'obiettivo di individuare, per ognuna di queste aree, uno o più indicatori che funzionino da spie della situazione.

Naturalmente, il progetto e la convenzione iniziale hanno subito modificazioni nel corso della effettiva ricerca delle informazioni necessarie, come è descritto nel paragrafo seguente. Non sempre è stato possibile trovare dati relativi  allo stesso periodo temporale ed, inoltre, in alcuni casi i dati erano disaggregati a livello di circoscrizione, a volte per comune e, addirittura, a volte solo a livello provinciale. Per altre variabili non è stato possibile reperire alcuna informazione, mentre alcuni indicatori non previsti inizialmente sono stati costruiti sulla base delle informazioni disponibili.  La risultante di questo è riportata di seguito, le aree e gli indicatori illustrati ripercorrono la sequenza di tavole prodotte. 

 

INDICATORI DEMOGRAFICI
Popolazione residente Ammontare degli iscritti all’anagrafe al 31-12-97
Tasso naturale Differenza nati-morti nel 1997 per 1000 residenti
Tasso migratorio Differenza immigrati-emigrati nel 1997 per 1000 residenti
INDICATORI DEL MERCATO DEL LAVORO
Disponibili per comune solo al 1991 (censimento)
Tasso di attività Attivi (Occupati+disoccupati) per 100 residenti
Tasso di disoccupazione Disoccupati per 100 attivi
Tasso di disoccupazione giovanile Disoccupati da 15 a 25 anni per 100 attivi da 15 a 25 anni
 
INDICATORI RELATIVI ALL’ISTRUZIONE  
SCOLARITA’  
Tasso di scolarità elementare Iscritti alle scuole elementari nel 1996 per 100 residenti dai 6 ai 10 anni
Tasso di scolarità medie inferiori Iscritti alle medie inferiori nel 1996 per 100 residenti dagli 11 ai 13 anni
Tasso di scolarità medie superiori Iscritti alle medie superiori nel 1996 per 100 residenti dai 14 ai 18 anni
SCUOLA ELEMENTARE  
Tasso di ripetenza Alunni ripetenti nel 1996 per 100 iscritti
Tasso di inserimento Handicappati inseriti nel 1996  per 100 iscritti
Presenza di stranieri Alunni stranieri nel 1996 per 100 iscritti
SCUOLA MEDIA INFERIORE  
Tasso di non frequenza Alunni che non frequentano nel 1996 per 100 iscritti
Tasso di abbandono Abbandoni nel 1996 per 100 iscritti
Tasso di ripetenza Alunni ripetenti nel 1996 per 100 iscritti
  
INDICATORI DI BENESSERE ECONOMICO  
REDDITO E RICCHEZZA  
Reddito medio Reddito lordo medio per contribuente IRPEF (milioni di lire 1994)
Imposte pagate Imposta IRPEF media (milioni di lire 1994)
Risparmio Depositi bancari per residente maggiorenne (milioni di lire 1996)
ALTRI INDICATORI DI BENESSERE  
Tasso di diffusione TV Numero di residenti per abbonamento RAI
Tasso di diffusione telefoni Numero di residenti per telefono familiare
Tasso di diffusione auto Numero di residenti per auto circolanti
 
INDICATORI DI DISAGIO
Tasso di assistenza handicappati Numero di Handicappati assistiti per 1000 residenti
Tasso di assistenza tossicodipendenti Numero di tossicodipendenti assistiti e segnalati per 1000 residenti
Dinamica della tossicodipendenza Variazione percentuale 1996 – 1997 dei tossicodipendenti assistiti e segnalati
 
INDICATORI RELATIVI ALL’ENTE COMUNALE
Peso istruzione Percentuale di spese per istruzione sul totale delle uscite comunali anno 1995
Peso azioni sociali Percentuale di spese per azioni sociali sul totale delle uscite comunali anno 1995
Spesa istruzione pro-capite Spesa per istruzione per residente (migliaia di lire) anno 1995
Spesa sociale pro-capite Spesa per azioni sociali (migliaia di lire) anno 1995

INDICATORI DI SINTESI

Al fine di sintetizzare le numerose informazioni è stato definito un indicatore sintetico di disagio che, per ciascuna area, e per il complesso delle aree riassume le condizioni di ciascun comune. L’indicatore è basato sulla posizione relativa di ciascun comune rispetto a quattro situazioni tipo: l’insieme dei 13 comuni, la provincia di Varese, la regione Lombardia e l’Italia.Ad ogni situazione di confronto è attribuito un valore pari a 25 punti percentuali. Per ogni comune il punteggio è costruito come segue: ad esempio si consideri il tasso di disoccupazione, se un comune ha un tasso di disoccupazione superiore alla media dei 13 comuni totalizza 25 punti (nessun punto se superiore), allo stesso modo se il tasso di disoccupazione è superiore alla media provinciale si aggiungono altri 25 punti, lo stesso si fa per la regione e l’Italia.In questo modo se un comune ha un tasso di disoccupazione superiore a tutte e quattro le medie considerate totalizzerà 100 punti (0 punti se la disoccupazione è minore rispetto a tutte le situazioni).Il punteggio sintetico per ciascuna area è ottenuto facendo la media dei punteggi relativi all’area e quello complessivo mediando tutti i punteggi di tutti gli indicatori. Questo procedimento fornisce una misura sintetica dello stato di disagio di ciascun comune. L’elenco degli indicatori contiene anche la lista delle informazioni che sono state reperite ed utilizzate, nel capitolo che segue, sono descritte le operazioni effettuate sul campo per trovare i dati di base. Come si vedrà si sono incontrati non pochi problemi, tanto che si è dovuto ricorrere a fonti di informazione alternative. Alla fine del capitolo seguente si darà conto, distintamente per ciascuna variabile utilizzata della fonte di informazione impiegata.